سرنوشت توافق هستهای در عصر پساترامپ چه خواهد شد؟
سه سناریوی برجامی بایدن
گمان می‌رود دولت «جو بایدن» حرکت دیپلماتیک زودهنگامی را برای کاهش تنش‌ها با ایران در پیش خواهد گرفت. بایدن گفته است اگر ایران به‌صورت کامل به توافق هستهای متعهد بماند وی هم مایل به بازگرداندن ایالات‌متحده به توافق است.این گزارش نتیجه‌گیری کرده که تعامل بیشتر با ایران به تابستان ۲۰۲۱ و بعد از روی کار آمدن دولت جدید در ایران منوط خواهد بود.
پرسش: پیروزی «جو بایدن» در انتخابات ریاست‌جمهوری آمریکا گمانه‌زنی در مورد سیاست‌ها و اهداف وی در خاورمیانه و در ارتباط با ایران را تقویت کرده است. اندیشکده «کارنگی» در گزارشی با عنوان «توافق هستهای ایران و کاخ سفید دموکرات» به ارزیابی سیاست‌های بایدن در کاخ سفید پرداخته است.
پیروزی «جو بایدن» در انتخابات ریاست‌جمهوری آمریکا گمانه‌زنی در مورد سیاست‌ها و اهداف وی در خاورمیانه و در ارتباط با ایران را تقویت کرده است. در همین خصوص، اندیشکده «کارنگی» در گزارشی مبسوط با عنوان «توافق هستهای ایران و کاخ‌سفید دموکرات» به ارزیابی سیاست‌های بایدن در دوره حضور دوباره در کاخ‌سفید پرداخته است. این گزارش شامل سه بخش است؛ بخش اول، برنامه مرحله‌ای و گام به گام برای آغاز تعامل با ایران است. بخش دوم، چالش‌های بازگشت بایدن به برجام را مورد بررسی قرار داده و در بخش سوم هم به سه گزینه رئیس‌جمهور منتخب آمریکا در رویکرد با ایران اشاره شده است. در پایان، این گزارش نتیجه‌گیری کرده که تعامل بیشتر با ایران به تابستان ۲۰۲۱ و بعد از روی کار آمدن دولت جدید در ایران منوط خواهد بود.
بخش‌هایی از این گزارش مبسوط به‌صورت خلاصه بیان شده که در ادامه می‌خوانیم:
گمان می‌رود دولت «جو بایدن» حرکت دیپلماتیک زودهنگامی را برای کاهش تنش‌ها با ایران در پیش خواهد گرفت. بایدن گفته است اگر ایران به‌صورت کامل به توافق هستهای متعهد بماند وی هم مایل به بازگرداندن ایالات‌متحده به توافق است. در این صورت تهران خواستار کاهش قابل‌توجه تحریم‌ها و جبران خسارت اقتصادی ناشی از تحریم‌های ایالات‌متحده خواهد شد.
پیشنهادات و سناریوهای گوناگونی برای کاهش سریع تنش‌ها میان ایران و آمریکا پس از انتخاب بایدن مطرح شده است. به اعتقاد تحلیلگران این اندیشکده کارآمدترین آنها رویکرد مرحله به مرحله است. نقطه آغازین این تلاش‌ها نیز بر مبنای برجام پیشنهاد شده است، به‌گونه‌ای که ابتدا از موضوعاتی که کمتر تنش‌زا هستند شروع و موضوعات پیچیده‌تر به آینده موکول شود. در هر صورت بازگشت کامل به توافق بدون پرداختن به نارضایتی و شکایت ایران، غیرقابل‌تصور است.
خروج ترامپ از برجام و بی‌عملی اروپا
در سال ۲۰۱۸ رئیس‌جمهوری دونالد ترامپ به‌صورت یک‌جانبه ایالات‌متحده را از توافق با ایران خارج کرد و از آن زمان تاکنون سیاست «فشار حداکثری» را علیه این کشور به اجرا درآورده است. به موازات آن، ترامپ به خروج نیروهای نظامی خود از خاورمیانه سرعت بخشید تا یکی از وعده‌های انتخاباتی خود در زمینه پایان دادن به جنگ‌های بی‌پایان آمریکا را عملی سازد. ایالات‌متحده در دوره ریاست‌جمهوری «باراک اوباما»، به اندازه قابل‌توجهی از حضور خود در منطقه کاسته بود. در مقایسه با ترامپ اما اوباما آگاه بود که خلائی که خروج ایالات‌متحده ایجاد می‌کند باید به وسیله توافقی با ایران جبران شود.
کشورهای اروپایی که توافق هستهای با ایران را امضا کرده بودند، به حمایت خود از کل توافق ادامه دادند اما قادر نبودند مانع ایران از نقض برخی تعهدات موجود در توافقنامه شوند. اقدامات ایران واکنشی بود به سیاست فشار حداکثری دولت ترامپ که شرکت‌های اروپایی را با تحریم‌های فراسرزمینی خود، تهدید به مجازات می‌کرد.
بنابراین سیاست ایالات‌متحده، اتحادیه اروپا را در موقعیتی قرار داد که قادر نبود و هنوز هم نمی‌تواند به وعده‌های خود در زمینه کمک اقتصادی موثر به ایران در ازای صرفنظر کردن از حق تولید سلاح هستهای جامه‌عمل بپوشاند. صرفنظر از اینکه اتحادیه اروپا تحریم‌های اقتصادی را که از سوی ایالات‌متحده علیه ایران اجرا می‌شود در تضاد با قوانین بین‌المللی می‌داند یا نه، شرکت‌ها و بانک‌های اروپایی به‌شدت نسبت به پیامدهای احتمالی سیاست تحریمی از میزان ریسک تجارت با ایران نگران هستند.
دوره چهار ساله ریاست‌جمهوری دونالد ترامپ نه تنها برجام را بی‌اثر ساخت بلکه به پایه اصلی چندجانبه‌گرایی و حقوق بین‌الملل نیز آسیب‌های جدی وارد ساخت. مانورهای آشکار ترامپ علیه برجام، به‌ویژه انسجام در شورای‌امنیت را خدشه‌دار کرد. اقدامات وی اتحادیه اروپا را به حدی نگران کرد که فرانسه، آلمان و بریتانیا احساس وظیفه کردند تا بیانیه‌ای رسمی صادر و تاکید کنند که آنها «به حفظ فرآیندها و نهادهایی که براساس چندجانبه‌گرایی بنا شده، متعهد هستند.»
چالش‌های بایدن
انبوهی از چالش‌ها در مسیر احیای توافق هستهای وجود دارد که بازگشت دولت بایدن به برجام را از یک تغییر ساده و راحت سیاسی متمایز می‌کند. تهران پیش از بازگشت به اجرای کامل توافق، درخواست دریافت غرامت برای آسیب اقتصادی که به وسیله تحریم‌های واشنگتن متحمل شد، مطرح کرده است. همچنین ایران انتظار دارد ضمانت‌های موثری در کاهش تحریم‌ها کسب کند. در همین حین مشخص نیست که آیا در ایالات‌متحده تحرک سیاسی برای اقدام گسترده و برداشتن تحریم‌ها وجود داشته باشد.
در خلال کارزار انتخابات ریاست‌جمهوری ۲۰۲۰، جو بایدن کاندیدای حزب دموکرات ابراز تمایل کرد که ایالات‌متحده را به برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) بازگرداند؛ اگر ایران هم بندهای توافق را رعایت کند. علاوه بر این وی در زمینه اهمیت دیپلماسی و نیاز ایالات‌متحده به بازسازی روابطش با نزدیک‌ترین و مهم‌ترین متحدانش در اروپا نیز سخن گفت. متحدانی که از نظر بیشتر آنها خروج از برجام یکی از بزرگ‌ترین دلایل اختلاف‌نظرها با دولت دونالد ترامپ بود. بایدن اظهار کرد که فراتر از بازگشت به برجام، او به دنبال استفاده از دیپلماسی سختگیرانه برای تقویت و توسعه توافق هستهای است.
دولت بایدن هنگامی که به تعامل دوباره دیپلماتیک با ایران می‌اندیشد با چندین چالش روبه‌رو خواهد شد که عبارتند از: یک برنامه کامل معتبر داخلی و بین‌المللی؛ شرکای جهانی و منطقه‌ای که دیدگاه‌های متناقضی دارند؛ فشارهای سیاسی در داخل و منافع ملی ایالات‌متحده که با سیاست‌های خاورمیانه و برنامه هستهای ایران مرتبط هستند.
فضای بیشتر سیاسی برای بایدن
اجماعی در میان کارشناسان سیاست خارجی در حزب دموکرات و اعضای کنگره وجود دارد که خروج از برجام را یک اشتباه می‌دانند. درواقع توافق هستهای از بسیاری جنبه‌ها نمایه‌ای کلان‌تر در نظر دموکرات‌ها است که بر اهمیت و کارآیی دیپلماسی به‌عنوان یک ابزار تاکید دارد و در تضاد شدید با رویکرد استفاده از نیروی نظامی برای پرداختن به مشکلات بین‌المللی قرار دارد. اگرچه در اوایل دوره ریاست‌جمهوری بایدن چالش‌های گوناگون داخلی و بین‌المللی اولویت دار هستند اما رسیدگی نکردن به موضوع توافق برجام، ظرفیت آن را دارد که موجب پریشانی بیشتر اوضاع شود. بایدن در کسوت رئیس‌جمهوری فضای بیشتری را برای کار نسبت به دوره اوباما حداقل در چارچوب حزب دموکرات دارد. پس از چهار سال ریاست‌جمهوری دونالد ترامپ، بیشتر دموکرات‌ها و حتی برخی محافظه‌کاران تمایل دارند تا به او فرصت بازگشت اولیه به برجام را بدهند. حتی مخالفان توافق اولیه در حزب دموکرات هم با خروج یک‌جانبه ترامپ از برجام مخالف بودند.
سوال بی‌پاسخی وجود دارد که آیا دولت بایدن می‌تواند حمایت جمهوری‌خواهان را در مورد راهبردش در برابر ایران جلب کند؟ این امر اهمیت فوق‌العاده‌ای دارد، زیرا مخالفت شدید جمهوری‌خواهان با برجام نقش چشمگیری در تصمیم ترامپ برای خروج از توافق داشت. دولت بایدن سعی خواهد کرد هر معامله‌ای با ایران را به‌عنوان گامی ضروری با هدف ایجاد تغییر در مسیر سیاست خارجی ایالات‌متحده و راهی برای کاهش تمرکز نظامی در خاورمیانه نشان دهد تا بتواند انرژی بیشتری را به مقابله با چین اختصاص بدهد؛ این امر می‌تواند برای برخی جمهوری‌خواهان جذاب باشد. همچنین بازگشت آمریکا به برجام می‌تواند به‌عنوان عنصر مرکزی تلاش این کشور برای بازسازی اعتماد اروپا تلقی شود؛ بدون تردید این امر اولویت اصلی برای دولت بایدن خواهد بود. در خاورمیانه اما پیوستن دوباره ایالات‌متحده به برجام با مخالفت‌های جدی به‌ویژه از سوی اسرائیل روبه‌رو خواهد شد که باید از سوی رئیس‌جمهوری مدیریت شود.
نحوه آغاز تعامل با ایران
درحالی‌که دولت بایدن باید تلاش کند با این محدودیت‌ها بجنگد، مجبور است تا به توافقی دست یابد که برای ایران هم قابل قبول باشد. این میراث شامل بی‌اعتمادی عمیق به ایالات‌متحده- که پس از خروجش از برجام ایجاد شد- ، درخواست ایران برای دریافت غرامت به‌دلیل نقض توافق از سوی ایالات‌متحده و تغییر سیاست داخلی ایران - تحت‌تاثیر انتخابات ریاست‌جمهوری ماه ژوئن- می‌شود. رئیس‌جمهور بایدن پس از روی کار آمدن، ممکن است به دو گام اولیه متعهد شود. مرحله نخست لغو ممنوعیت تبعیض‌آمیز سفر به آمریکا خواهد بود که ایرانیان را به علت سطح حضور شهروندانش در ایالات‌متحده، بیشتر از دیگر ملت‌ها تحت تاثیر قرار داد. گام دوم به تخفیف فوری تحریم‌های مرتبط با مقابله با بیماری کووید-۱۹ مربوط خواهد بود که با صدور مجوز برای تجهیزات درمانی و دارویی به‌صورت یک کانال اختصاصی برای بانک‌های بین‌المللی، شرکت‌های حمل و نقل، بیمه‌ها و دیگر شرکت‌های خدماتی برای کمک به دسترسی ایرانیان به درمان پزشکی همراه خواهد بود.
همچنین دستورالعمل تحریمی جدیدی برای این گروه‌ها و سازمان‌های امدادرسان بین‌المللی صادر خواهد شد تا نحوه کار فوری، مستقیم و قانونی آنها در قبال این تراژدی در ایران بدون هراس از مجازات تعیین شود. همچنین باید برای نهادهایی که قبلا مراقبت‌هایی علیه آنها صورت می‌گرفت نامه‌های تسهیل‌سازی صادر شود تا به آنها اطمینان دهد اگر در تجارت بشردوستانه با ایران به منظور حمایت از تهران در پاسخ‌دهی به کووید-۱۹ اقدام کنند، هدف تحریم ایالات‌متحده قرار نمی‌گیرند. تنظیمات هرگام اولیه دیپلماتیک باید براساس «آرامش برای آرامش» در منطقه و برای کاستن از سطح تنش‌هایی صورت بگیرد که در یک سال گذشته در منطقه رخ داد. چنین ترتیباتی لازم نیست که با جزئیات و مفصل بیان شود اما هر دو طرف ایران و آمریکا باید از حملات و فشار خود بکاهند.
دولت جدید ایالات‌متحده در مورد پرونده هستهای ایران چند گزینه دارد. نخست بازگشت دوطرفه واشنگتن و تهران به برجام است. در این مرحله برنامه هستهای ایران در ازای بیشترین مقدار کاهش تحریم‌ها به عقب باز می‌گردد. این ممکن است آسان‌ترین توافقی باشد که به سرعت قابل حصول است زیرا چارچوب آن در قالب برجام پیش از این طراحی شده است. از دیدگاه قوانین ایالات‌متحده، این امر نیازمند بازبینی کنگره نیست زیرا برجام در سال ۲۰۱۵ تحت قانون بازنگری هستهای ایران (INARA) مورد ارزیابی قرار گرفت. این گزینه همچنین تاثیرگذارترین اقدام برای گروه ۱+۵ نیز محسوب می‌شود به‌ویژه برای متحدان اروپایی که برجام را ارزشمند می‌دانند و همچنین برای هر فردی که موفقیت این اقدام را نشانه‌ای بارز از کارآمدی دیپلماسی چندجانبه می‌داند.
گزینه دوم در پرونده هستهای شامل توافقی کوچک‌تر مشابه برنامه اقدام مشترک (JPOA) است که در سال ۲۰۱۳ در ژنو تصویب شد. این توافق موقت برنامه هستهای ایران بود که به برجام منتهی شد یا همچون تلاش «امانوئل مکرون» رئیس‌جمهوری فرانسه در سال ۲۰۱۹ که برای گفت‌وگو بر سر یک معامله بین دولت ترامپ و ایران وارد عمل شد. سومین گزینه درپرونده هستهای، مذاکره فوری بر سر توافقی تازه روی برجام است که به مسائلی گسترده می‌پردازد. در مقابل ایالات‌متحده کاهش تخفیف‌های بیشتر از برجام را قبول می‌کند که فقط شامل تحریم‌های ثانویه نمی‌شود بلکه برخی محدودیت‌ها برای شرکت‌های ایالات‌متحده درتجارت با ایران را هم شامل می‌شود و به ایران مجوز استفاده از دلار را در معامله‌ها می‌دهد.
ضرورت بنیان‌گذاری تعاملی واقع‌بینانه
در این فرآیند پیش از حضور دولت جدید در ایالات‌متحده، اروپا نقشی مهم برعهده دارد. در خلال این زمان، اروپا باید همان نقشی را ایفا کند که در چهار سال گذشته داشت: محافظت هرچه بیشتر از گزینه‌ها از طریق تعامل با هر دو طرف ایران و ایالات‌متحده؛ ضمن آنکه اروپا باید برای حفظ برجام تلاش کند. اروپایی‌ها همچنین باید در نظر داشته باشند که دولت تازه بایدن در کاخ‌سفید، به‌دلیل هنجارهای دقیقی که مانع دخالت دولت جدید در سیاست خارجی دولت درقدرت می‌شود، تا قبل از ۲۰ ژانویه ۲۰۲۱ با ایران تعامل نخواهد داشت.
پس از اولین گام احتمالی که بالا توضیح داده شد، تعامل بیشتر میان ایالات‌متحده و ایران به احتمال زیاد به علت انتخابات ریاست‌جمهوری ۲۰۲۱ در ایران با سکون روبه‌رو می‌شود. ایالات‌متحده نیز به یک مکث قبل از تدوین استراتژی بلندمدت جامع نیاز دارد. ازآنجاکه دولت جدید می‌خواهد به‌طور کامل منصب‌های کلیدی را در دست بگیرد، یک بازنگری داخلی گسترده را باید انجام دهد و با متحدان خود مشورت کند. این به آن مفهوم خواهد بود که تعامل جدی در زودترین حالت تا تابستان سال ۲۰۲۱ آغاز نخواهد شد (دولت جدید ایران در ماه اوت آغاز به کار می‌کند). هنگامی که تعامل آغاز شد، این برنامه فراتر از موضوع هستهای را پوشش می‌دهد.
این گفت‌وگو باید واقع‌بینانه باشد و در چارچوب گام‌های متعادل برای تنش‌زدایی دنبال شود به‌جای آنکه باهدف تغییر جهت‌گیری اساسی در منطقه باشد تا سرانجام یک معامله بزرگ با ایران حاصل شود و به ایجاد ساختار امنیتی کاملا جدیدی در منطقه بینجامد. اگر چنین فرآیندی به خوبی پیش برود در پایان قادر به ایجاد تغییرات بنیادین خواهد بود اما عملی شدن آن سال‌ها به طول می‌انجامد. بهتر است روند فوق با اهداف متوازن شروع شود و به آرامی حرکت کند. نقشه راه دیپلماسی ایران-آمریکا در دولت بایدن به سه مرحله اصلی قابل‌تقسیم است: توافق بر سر توقف موقت، اجرای کامل دو طرفه برجام و گفت‌وگوهای هستهای «بیشتر در مقابل بیشتر». درهرصورت زمان نقشی اساسی را در تثبیت یک نقشه راه دیپلماتیک خواهد داشت.
پایان سیاست تحریم حداکثری علیه ایران
همزمان با گزارش تحلیلی اندیشکده کارنگی، مشاور ارشد باراک اوباما رئیس‌جمهور پیشین آمریکا نیز در گفت‌وگویی به چالش‌های روابط آمریکا و ایران در زمان روی کار بودن دولت جو بایدن، رئیس‌جمهور منتخب آمریکا پرداخت. به گزارش «ایسنا» به نقل از مجله لوپوئن فرانسه، رابرت مالی، مشاور ارشد باراک اوباما، رئیس‌جمهور پیشین آمریکا در گفت‌وگو با این مجله درباره رویکردی که جو بایدن رئیس‌جمهور منتخب آمریکا درباره ایران و به‌ویژه توافق هستهای برخواهد گزید، گفت: مقاصد رئیس‌جمهور منتخب واضح هستند. همان‌طور که تونی بلینکن[مشاور ارشد جو بایدن] و تمام هیات بایدن گفته‌اند، جو بایدن قصد دارد به شرط بازگشت ایران به پایبندی به توافق هستهای به آن بازگردد. ایران هم همین را می‌گوید، یعنی تهران آماده بازگشت به [تعهداتش در] توافق هستهای است، اگر آمریکا هم همین کار را کند. هر دو طرف به آن تمایل دارند. ایران به‌دنبال یک وضع آرام اقتصادی است و دولت بایدن نیز نمی‌خواهد بحران دیگری با ایران داشته باشد. دو کشور احتمالا بر سر این مساله در یک مسیر پیش خواهند رفت.
مالی درباره موانعی که در مسیر بازگشت آمریکا به توافق هستهای وجود خواهد داشت، اظهار کرد: سختی‌هایی در این راه وجود خواهد داشت. اول از همه اینکه ایران خواستار جبران خسارت اقتصادی است چرا که موقع لغو تحریم‌ها از منافع اقتصادی بهره‌مند نشد. اگرچه به نظر من پذیرش این از سوی دولت بایدن سخت است. سپس رویکردهای متفاوتی به سلسله مراتب بازگشت آمریکا و ایران به توافق وجود خواهد داشت که باید تطبیق داده شوند. علاوه بر این دولت ترامپ دیواری از تحریم‌ها را در برابر ایران ایجاد کرده است و همچنان که مدت روی کار بودنش رو به پایان است به آن ادامه می‌دهد. مسلما رئیس‌جمهور منتخب می‌تواند آنها را لغو کند اما این اقدامات هدف سخت شدن بازگشت دولت بایدن به توافق هستهای از نظر سیاسی را دنبال می‌کنند.
این مقام پیشین آمریکایی در پاسخ به این سوال که آیا در دولت بایدن شاهد بازگشت به سیاست‌های دولت اوباما و پایان «انزوای ایران در جهان» خواهیم بود، توضیح داد: اول از همه اینکه ایران منزوی نشده است. این کشور روابط خوبی با اروپا، روسیه و چین دارد. از طرف دیگر، بله بازگشت به دیپلماسی ایرانی-آمریکایی در کار خواهد بود. این به احتمال زیاد، پایان سیاست تحریم‌های حداکثری علیه ایران خواهد بود و به گمانم، پایانی برای رفتارهای تحریک‌آمیز منطقه‌ای ایران می‌شود. روابط خوب خواهند شد؟ نه. روابط دو کشور عادی‌سازی می‌شود؟ شک دارم. اما حداقل شاهد ثبات روابط میان ایران و آمریکا و شاید مذاکراتی بر سر موضوعاتی غیرهسته‌ای خواهیم بود.
مالی در توضیح اینکه آیا این چشم‌انداز برای روابط آمریکا و ایران با توجه به بی‌اعتمادی کاملی که میان دو کشور پس از خروج یک‌جانبه آمریکا از توافق هستهای وجود دارد، زودهنگام نیست، تشریح کرد: واقعا از طرف ایرانی‌ها با این عقیده نه لزوما غیرقانونی که رئیس‌جمهور بعدی در پاره کردن توافقی که بایدن آن را احیا کرده است شتاب خواهد کرد، بی‌اعتمادی کامل وجود دارد. پیش از این گفتم که دولت ترامپ به‌دنبال کشیدن دیواری از تحریم‌ها برای ممانعت از بازگشت رقیبش به این توافق است. درسی که از چهار سال گذشته می‌گیریم این است که اگر واقعا خواستار توافقی قوی هستیم که دوام بیاورد، این توافق باید دربرگیرنده موضوعات دیگر و انگیزه‌های عمیق‌تر در تنش‌های میان ایران و آمریکا باشد.
او در ادامه در پاسخ به این سوال که آیا این تنش‌زدایی در روابط موجب به خشم آمدن متحدان آمریکا در منطقه از جمله رژیم صهیونیستی، عربستان سعودی و امارات‌متحده‌عربی نخواهد شد، گفت: برای همین، نکته اصلی این خواهد بود که شکل وضعیت منطقه تغییر کند تا گفتمانی میان ایران، عربستان سعودی و امارات‌متحده ایجاد شود. این یک شرط مهم برای گذر روابط تهران-واشنگتن به مرحله‌ای بالاتر است.
###
